A l’heure où la République islamique fête le 40ème anniversaire de la révolution, et où l’administration Trump organise un sommet à Varsovie dirigé contre l’influence de l’Iran au Moyen Orient, l’asphyxie de l’économie iranienne s’accentue un peu plus chaque jour, notamment du fait de la quasi-impossibilité de la Banque Centrale ou des autres institutions financières iraniennes d’effectuer des transactions (bancaires) internationales. Et bien que les différentes sanctions américaines ne concernent pas certains domaines dits « humanitaires » (Nourriture, denrées agricoles, produits pharmaceutiques, …), les banques du monde entier, tétanisées par la terreur inspirée par le Trésor américain, s’abstiennent purement et simplement de tous rapports avec l’Iran.
En vertu de l’Executive Order (ci-après, E.O.) numéro 13846 signé le 6 août (ci-après, “E.O.13846”), le 4 novembre 2018, l’OFAC[1] a réintroduit dans la liste des Specially Designated Nationals and Blocked Persons (« SDN ») des personnes qui en avaient été radiées à la date de l’Implementation Day suivant les accords de Vienne (ci-après, « JCPOA ») et y a également inscrit l’ensemble des banques et institutions financières iraniennes en ce compris la Banque Centrale d’Iran. En outre, la plupart des banques iraniennes font désormais l’objet des sanctions secondaires américaines. Les personnes « non-US » et plus particulièrement les banques « non-US » pourraient dès lors être pénalisées par le Trésor américain pour des transactions avec les banques iraniennes frappées par les sanctions secondaires.
Une extension graduelle mais incomplète de l’isolation financière
La fourniture de services spécialisés de messagerie financière à la Banque Centrale d’Iran et aux autres institutions financières iraniennes est aussi sous sanctions depuis le 5 novembre 2018. Cette mesure a conduit SWIFT, une société pourtant basée dans l’Union Européenne, à déconnecter la grande majorité des institutions financières iraniennes de ses services. SWIFT laisse toutefois survivre une très mince voie de paiement international avec l’Iran en ayant suspendu la déconnexion de certaines institutions financières iraniennes se fondant sur une inflexion de l’Administration américaine qui a exigé la déconnexion de toutes les institutions iraniennes désignées « dès que la technologie le permet ».
Le nombre des institutions financières iraniennes déconnectées et à présent listées SDN, de même que visées par les sanctions secondaires, réduit de manière significative la capacité des acteurs de l’économie iranienne à mettre en place des transactions financières avec des partenaires étrangers.
Seules quelques banques, telles Middle East Bank, Bank Pasargad, Bank Keshavarzi and Saman Bank, ne font pas l’objet de sanctions secondaires, leur permettant ainsi d’effectuer et de recevoir des paiements, essentiellement concernant des transactions portant sur des biens relevant de l’exception humanitaire (produits agricoles, nourriture, médicaments, dispositifs médicaux).
L’E.O. 13846 a aussi retiré du champ des sanctions les institutions financières étrangères effectuant ou facilitant des transactions financières avec les banques iraniennes dont la propriété ou les intérêts sont uniquement bloqués en vertu des dispositions de l’E.O. 13599, telles Middle East Bank, Saman Bank, Bank Keshavarzi et Bank Pasargad, pourvu que ces transactions ne concernent pas les secteurs ou activités sanctionnés.
Les entreprises, même américaines, dont l’activité concerne les domaines autorisés par l’exception humanitaire sont néanmoins affectées par ces mesures et se trouvent de facto incapables d’exporter vers l’Iran. Presque toutes les institutions financières et banques non-U.S. dans une surenchère de conformité (compliance) refusent simplement tout rapport avec l’Iran. Les monstrueuses amendes infligées par l’OFAC à des banques européennes (et sans nécessairement de liens avec l’Iran) pourraient expliquer cette réticence. Ce qui aggrave la situation et accroît la surenchère de compliance réside dans le manque de clarté et de compréhension des réglementations sur les sanctions américaines et plus particulièrement celles relatives aux sanctions secondaires, conduisant les banques étrangères à adopter une posture prudente de « zéro rapport » avec l’Iran.
Dès lors, nonobstant le fait qu’un très petit nombre de banques iraniennes demeurent connectées au SWIFT, il est néanmoins nécessaire de trouver des solutions alternatives, direction vers laquelle les pays européens ont fait des pas encourageants.
Solutions alternatives aux voies de financement touchées par les sanctions secondaires
En réaction à la situation créée par la réimposition des sanctions américaines au secteur financier iranien, les pays 5+ 1 toujours attachés à la survie du JCPOA (Royaume-Uni, France, Russie et Chine) sont longtemps restés dans l’incapacité de trouver une solution. La Chine a laissé Kunlun Bank mettre un terme à presque toutes ses opérations avec l’Iran, coupant ainsi la seule voie légale de transactions bancaires avec la Chine.
L’Union Européenne a pareillement échoué à traiter ce problème et s’est trouvée dans l’incapacité de créer une chambre de compensation indépendante de SWIFT. Par ailleurs, la Banque Européenne d’Investissement étant fortement exposée sur le marché américain du refinancement, la BEIs’est trouvée dans l’incapacité d’agir. Malgré les pressions honteuses de la diplomatie américaine, des voies alternatives de règlement furent néanmoins conçues et trois membres de l’Union Européenne (la France, l’Allemagne et le Royaume-Uni) viennent d’immatriculer en France INSTEX SAS, un « SPV[2] » qui aura pour mission de gérer les échanges entre l’Iran, les membres de l’Union Européenne et probablement d’autres pays dans le cadre d’un programme de troc.
Le SPV fonctionnerait en tant qu’entité comptable, enregistrant les transactions réciproques, mais en aucun cas comme entité de traitement des paiements (les règlements financiers interviendront entre participants iraniens d’un côté et participants non-iraniens de l’autre). Cette organisation se heurte aux champs matériel comme personnel des sanctions qui visent notamment les principales exportations de l’Iran que sont le pétrole et les produits pétrochimiques, comme sont sanctionnées ou listées SDN la National Iranian Oil Company et les autres sociétés pétrolières iraniennes. L’utilisation du SPV pour la compensation d’échanges commerciaux sanctionnés (pétrole, pétrochimie, pièces automobiles, …) n’aurait pas protégé les différents acteurs contre le fait d’être reconnus comme participant à un contournement des sanctions par des accords de troc ou d’autres procédés d’échanges commerciaux non-financiers, une position déjà exprimée par l’OFAC dans son Q&A[3] (n°619 du 6 août 2018). Dès lors, l’activité d’INSTEX sera dans un premier temps limitée aux règlements d’échanges portant sur des biens et services sous l’exception humanitaire. Bien qu’immatriculé, le SPV n’est pas encore opérationnel. INSTEX devra en effet opérer en conformité avec les standards internationaux bancaires et financiers les plus élevés tels qu’imposés par le GAFI[4]. Bien que l’intégration des normes promues par le GAFI en droit iranien ne soit pas une condition sine qua non posée par l’UE, elle semble néanmoins fortement attendue par les fondateurs d’INSTEX.
Parallèlement, dans un souci de répondre aux besoins des sociétés suisses ayant des échanges de produits agricoles, nourriture et médicaments avec l’Iran en matière, le gouvernement Suisse travaille sur la mise en place d’un canal bancaire spécifique conforme au régime des sanctions américaines. Ce canal permettrait des paiements directs entre la Suisse et l’Iran via des banques locales sélectionnées (ne faisant pas l’objet de sanctions secondaires) et des banques Suisses. Ces transactions exigeront bien évidemment l’accomplissement de due diligence minutieuses des partenaires iraniens. A rebours d’INSTEX, la position américaine par rapport au canal de paiement suisse semble plus positive dans la mesure où il concernerait exclusivement des produits non soumis aux sanctions.
De même, le ministère iranien de l’économie et des finances travaillerait à la rédaction de la réglementation permettant à des sociétés iraniennes agréées par ce ministère d’intégrer un système de troc avec des partenaires étrangers, contournant ainsi la quasi-impossibilité pour le commerce iranien d’accéder au système « classique » d’échanges bancaires.
En conclusion, les féroces sanctions américaines, ont laissé un temps les différents acteurs concernés sans solution efficace. Pétrifiées face à la position de l’Administration américaine et par la crainte de lourdes conséquences, presque toutes les banques ont coupé les liens avec l’Iran, refusant de traiter des règlements même s’agissant du commerce hors sanctions et ce nonobstant l’existence de certaines banques iraniennes exemptes de sanctions secondaires et toujours connectées au SWIFT. Ceci, conjugué à la situation économique déjà désastreuse de l’Iran, vise particulièrement et lourdement la population. Aucun agenda n’est fixé pour la mise en marche des deux SPV, mais les prochaines étapes sont attendues du coté iranien. Un nouveau rapport du GAFI sur les efforts de l’Iran est attendu après le 22 février 2018 qui devrait apporter un éclairage certain sur la manière dont, espérons-le, le SPV et le canal bancaire Suisse pourront être capables de contribuer à la reprise du commerce des produits de première nécessité et ainsi faciliter la vie des iraniens.
[1] Office of Foreign Assets Control
[2] Special Purpose Vehicle
[3] Questions and Answers
[4] Groupe d’Action Financière